Samengevat op 29/10/2019
Feiten
Urgenda is een milieuorganisatie die een vordering instelt tegen de Nederlandse Staat. De organisatie eist dat Nederland de uitstoot van broeikasgassen tegen eind 2020 verder beperkt dan de huidige doelstellingen. Op basis van het beleid van de Staat zal Nederland in 2020 een vermindering van ten hoogste 17% bereiken. Dat is onder de norm van 25 tot 40% die in de klimaatwetenschap en het internationale klimaatbeleid noodzakelijk wordt geacht voor de geïndustrialiseerde landen.
In 2015 krijgt Urgenda gelijk en beslist de rechtbank van Den Haag dat Nederland inderdaad meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. De Nederlandse Staat tekent daartegen beroep aan. En zo komt de zaak bij het gerechtshof van Den Haag.
De opwarming van de aarde en internationale afspraken
Sinds het begin van de industriële revolutie gebruikt de mensheid op grote schaal energie, die voornamelijk wordt gewonnen door fossiele brandstoffen te verbranden. Hierbij komt CO2 vrij, een belangrijke broeikasgas. Samen met de andere broeikasgassen houdt het de door de aarde uitgestraalde warmte vast in de atmosfeer. Dit wordt het broeikaseffect genoemd. Het broeikaseffect wordt sterker naarmate er meer CO2 in de atmosfeer terechtkomt. Dat effect is verantwoordelijk voor de opwarming van de aarde.
Binnen de klimaatwetenschap en de wereldgemeenschap heerst grote consensus dat de temperatuur op aarde met niet meer dan 2° C mag toenemen ten opzichte van het begin van de industriële revolutie. Vanuit dit uitgangspunt moet de uitstoot van broeikasgassen beperkt worden. Daarom wil men wereldwijd deze uitstoot verminderen. Onder de VN, binnen de EU en Nederland zijn in dit verband diverse verdragen gesloten, afspraken gemaakt en regelingen getroffen.
Tot 2011 is Nederland uitgegaan van een reductiedoelstelling van de uitstoot van 30 % in 2020 ten opzichte van 1990. Daarna is deze doelstelling bijgesteld naar een reductie van 20%.
Dit terwijl de doelstellingen voor 2030 wel ambitieuzer zijn. In het laatste Regeerakkoord (2017) heeft de Staat bekend gemaakt een emissiereductie na te streven van tenminste 49% in 2030 ten opzichte van 1990.
De vordering van Urgenda
Urgenda vordert dat de Staat in 2020 een reductie van minimaal 25% bereikt. Urgenda stelt dat de milieuopwarming een mondiaal probleem is, maar dat zelfs een klein land als Nederland iets kan en moet doen. Het geeft daartoe verschillende argumenten:
- Nederland is een rijk en ontwikkeld land dat sinds de industriële revolutie geprofiteerd heeft van het gebruik van fossiele energiebronnen;
- Nederland behoort per hoofd van de bevolking tot de landen met de hoogste uitstoot van broeikasgassen;
- Nederland heeft het VN-klimaatverdrag getekend en geratificeerd, waarin staat dat de ontwikkelde landen nationaal het voortouw moeten nemen;
- Meer recentelijk is ook het Akkoord van Parijs tot stand gekomen, waarbij Nederland zich verder verbindt tot de reductie van broeikasgassen;
- Nederland ging zelf uit van een reductiedoelstelling van 30% tegen 2020. Het bijstellen naar slechts 20% is gebeurd zonder wetenschappelijke argumenten.
Gelet op dit alles vindt Urgenda het uitstelgedrag van de Staat onrechtmatig. Het zou immers in strijd zijn met de zorgplicht van zowel artikel 2 EVRM (het recht op leven) en artikel 8 EVRM (het recht op een gezinsleven).
De Nederlandse Staat
De Staat erkent het klimaatprobleem en de noodzaak van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen zodat de opwarming van de aarde onder de 2° C blijft. Maar hoe dit moet aangepakt worden, is een politieke zaak. De Staat maakt deze beslissing na afweging van alle betrokken belangen: industrie, financiën, onderwijs, energievoorziening etc. . Het is niet aan een rechter om te beslissen hoe dit moet gebeuren. Verder stelt de Staat dat er wetenschappelijk gezien nog veel onzekerheden zijn, dat Urgenda onvoldoende rekening houdt met aanpassingsmogelijkheden aan de klimaatverandering, en dat de Staat zich houdt aan alle verdragsverplichtingen en internationale afspraken.
Beslissing
Het gerechtshof besluit dat de Nederlandse Staat een uitstootreductie van tenminste 25 procent moet behalen.
Motivering
Het recht dat artikel 2 EVRM beschermt is het leven. Daaronder worden ook omgevingsgerelateerde situaties begrepen die het recht op leven aantasten of dreigen aan te tasten. Artikel 8 EVRM beschermt het recht op respect voor het privéleven, het familieleven, de woning en de correspondentie. Dit artikel kan ook van toepassing zijn op omgevingsgerelateerde situaties.
De overheid heeft onder deze artikelen zowel positieve als negatieve verplichtingen. Onder de positieve verplichtingen valt de zorgplicht. Dat is de plicht om correcte handelingen te verrichten ter voorkoming van een toekomstige aantasting van de rechten in deze artikelen. Anderzijds mag deze zorgplicht geen onmogelijke of disproportionele last op de overheid leggen.
Ernst van de situatie
Het hof zet de belangrijkste elementen van de klimaatverandering op een rij. Het wijst daarbij op de verantwoordelijkheid van de mens voor de opwarming van de aarde en op de negatieve gevolgen voor de mensheid, de ecosystemen en de biodiversiteit. Het wijst op de noodzaak om de mondiale temperatuurstijging onder de 2° C te houden. Daarvoor moet de uitstoot van broeikasgassen sterk verminderen. Hoe langer het duurt voordat de noodzakelijke emissiereductie wordt gerealiseerd, hoe sneller de limiet bereikt wordt.
Volgens het hof is er sprake van een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering. Daardoor bestaat er een ernstig risico dat de huidige generatie Nederlanders zal geconfronteerd worden met verlies en/of verstoring van het leven en het gezinsleven. Uit artikel 2 EVRM en artikel 8 EVRM volgt de verplichting voor de Staat om bescherming te bieden tegen deze dreiging.
Handelt de Staat onrechtmatig door niet reeds in 2020 met tenminste 25% te reduceren?
Het geschil tussen de partijen betreft de vraag of de Staat verplicht kan worden in 2020 een uitstootreductie te realiseren van tenminste 25% ten opzichte van 1990. Volgens Urgenda is dat nodig om de inwoners van Nederland te beschermen tegen de gevaren van klimaatverandering. Maar de Staat wil zich niet tot meer verbinden dan de reductie van 20% in 2020. Handelt de Staat daarmee onrechtmatig ten opzichte van Urgenda?
Het hof kijkt daarvoor naar de reeds geleverde reductie, de doelstellingen voor de toekomst en de manieren waarop reductie zal plaatsvinden. Zo is er in 2017 een reductie van 13% ten opzichte van 1990. Wil men bijvoorbeeld de doelstellingen van 49% reductie in 2030 behalen, dan zal daar een zeer aanzienlijke inspanning voor nodig zijn. In essentie stelt het hof dat het wenselijk is de reductie-inspanning zo vroeg mogelijk in te zetten. Uitstel van reductie leidt tot grotere risico’s voor het klimaat. Uitstel zorgt ervoor dat in tussentijd broeikasgassen worden uitgestoten die zeer lang in de atmosfeer blijven en verder aan de opwarming van de aarde bijdragen.
Volgens de Staat zijn er echter verschillende manieren om de reductie te realiseren. Zo zijn er trajecten die rekening houden met negatieve uitstoot. In die scenario’s wordt met bepaalde technieken CO2 uit de atmosfeer verwijderd. Het hof wijst erop dat die mogelijkheid zeer onzeker is en dat de klimaatscenario’s die van dergelijke technieken uitgaan, een laag realiteitsgehalte hebben.
Het hof neemt uiteindelijk als uitgangspunt dat een uitstootreductie van 25-40% in 2020 noodzakelijk is voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling. Het wijst er bovendien op dat Nederland zelf uitging van een reductie van 30% in 2020, maar dit later bijgesteld heeft naar 20% zonder klimaatwetenschappelijke onderbouwing. Een reductieverplichting van minstens 25% in 2020 is dan ook in lijn met de zorgplicht van de Staat.
Het hof gaat vervolgens in op een hele resem bezwaren door de Staat. De bezwaren zijn te talrijk en vaak te technisch om hier allemaal op te sommen. Ze betreffen de moeilijkheden van nationale maatregelen in de Europese context, adaptatiemogelijkheden, onzekerheden in het wetenschappelijk onderzoek, de scheiding der staatsmachten etc. Maar het hof beschouwt geen van de bezwaren als overtuigend.
Het gerechtshof komt tot de conclusie dat de Nederlandse staat te weinig heeft gedaan om de klimaatverandering te voorkomen en te weinig doet om deze achterstand in te halen.
Betekenis in ruimere context
In België loopt een gelijkaardige zaak. De vzw Klimaatzaak heeft in 2014 een ingebrekestelling gestuurd naar het Vlaams Gewest, Waals Gewest, Brussels Gewest en de federale staat. De procedure ging van start in 2015. Klimaatzaak eist dat de vier regeringen hun verplichtingen nakomen door de Belgische uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 40% te verminderen ten opzichte van 1990. Het proces rond de Belgische klimaatzaak gaat binnenkort starten. In deze zaak beroepen de advocaten zich ook (gedeeltelijk) op de artikelen 2 en 8 van het EVRM.1
Op 10 oktober 2018 stelt Greenpeace een milieustakingsvordering in tegen het Vlaams gewest.2 Greenpeace vordert onder andere een luchtsaneringsplan met specifieke maatregelen, en daarnaast een verbod voor het Vlaams Gewest om eender welke maatregel te treffen waarvan statistisch kan worden verwacht dat die tot voortgaande of hernieuwde overschrijding van de grenswaarden zal leiden. De rechter veroordeelt het Vlaamse Gewest tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan. Maar het verplichten van concrete maatregelen is te verregaand. De rechter wijst immers op de beleidsvrijheid van de overheid en de scheiding der machten. Op dit vlak is deze beschikking meer terughoudend dan het Nederlandse arrest. Het Nederlandse gerechtshof is bijvoorbeeld weinig enthousiast over de adaptatiemaatregelen en de negatieve emissietechnologieën. Er is daarom kritiek op de Nederlandse uitspraak dat het gerechtshof te weinig ruimte geeft aan de overheid, en niet expliciet ingaat op wat de grens is van een onmogelijk en disproportionele last voor de overheid. Dat zou een activistische indruk wekken, al is het tegelijk aan de rechter om oneigenlijke mogelijkheden te doorprikken en kennelijk onvoldoende optreden aan te pakken.3
Tot slot nog een bemerking bij de vordering zelf. In Nederland is het mogelijk voor belangenorganisaties om een collectieve actie in te stellen. Met de actie kan worden opgekomen voor belangen die mensen rechtstreeks raken, of die mensen zich vanuit een bepaalde overtuiging hebben aangetrokken. In België is zo’n vordering uit collectieve belangen pas sinds 2019 mogelijk. Meer informatie daarover is te vinden op onze website: https://www.armoedebestrijding.be/wp-content/uploads/2019/07/nieuwsflits_201902.pdf
Integrale tekst van de beslissing
Referenties
Voor een meer uitgebreide analyse van het politieke karakter van het arrest:
P. LEFRANC, “Het Urgenda-vonnis/-arrest is (g)een politieke uitspraak (bis)”, NJB 2019, afl. 9, 596-603.
1 De Belgische klimaatzaak is te volgen op volgende website: https://www.klimaatzaak.eu/nl/the-case
2 Brussel (KG) 10 oktober 2018, https://www.rechtbanken-tribunaux.be/nl/nieuws/uitspraak-over-de-milieustakingsvordering-van-greenpeace-tegen-vlaams-gewest.
3 P. GILLAERTS , “Klimaatzaken tegen de overheid: balanceren tussen rechtstaat en rechterlijk activisme”, De Juristenkrant 2018, afl. 376, (16) 16.
Trefwoorden
Art. 2 EVRM ( recht op leven); Art. 8 EVRM (recht op respect voor privé- en familieleven); Mensenrechtenschending; Klimaatverandering; Collectieve vordering