Samengevat op 20/11/2019
Feiten
Verschillende verenigingen stellen een beroep in tot vernietiging van een wetswijziging in het kader van maatschappelijke integratie1. Het gaat ten eerste om de veralgemening van het geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie (GPMI). Het GPMI is nu verplicht voor alle nieuwe aanvragers van maatschappelijke integratie, ongeacht hun leeftijd. Voorheen was dit enkel verplicht voor aanvragers jonger dan 25 jaar. Ten tweede gaat het om de invoering van een gemeenschapsdienst.
Beslissing
Het Hof vernietigt alle bepalingen over de gemeenschapsdienst. Voor het overige wordt het beroep verworpen.
Motivering
Geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie (GPMI)
Volgens de verzoekende partijen heeft de wetgever nagelaten om zelf de verplichtingen te verduidelijken die kunnen worden opgelegd in het kader van een GPMI. Bovendien zouden door deze gebrekkige wettelijke omkadering verschillen in behandeling ontstaan, die in strijd zijn met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.
Eerbiediging van het privéleven en het wettigheidsbeginsel
Volgens de verzoekende partijen zou de wetswijziging een zeer groot aantal inmengingen mogelijk maken in het privéleven. Het gaat in dat verband om de rechten die worden beschermd door art. 22 van de Grondwet en art. 8 EVRM. De wetswijziging zou voor deze inmengingen geen kader scheppen. Bovendien zouden de inmengingen niet worden afgebakend. Daardoor is de delegatie aan de Koning, die de minimumvoorwaarden en nadere regels voor de overeenkomst over het GPMI bepaalt, niet verenigbaar met het wettigheidsbeginsel onder art. 22 van de Grondwet. Volgens dat artikel is het aan de bevoegde wetgever voorbehouden om vast te stellen in welke gevallen en onder welke voorwaarden afbreuk kan worden gedaan aan het recht op eerbiediging van het privéleven.
Ook zou het wettigheidsbeginsel uit art. 23 van de Grondwet geschonden worden. De Koning krijgt namelijk de mogelijkheid om bepalende aspecten van het recht op sociale bijstand te regelen.
Het Hof spreekt zich eerst uit over art. 22 van de Grondwet. Het is aan de wetgever om vast te stellen wanneer en hoe afbreuk kan worden gedaan aan het recht op eerbiediging van het privéleven. Maar een delegatie aan een andere macht is niet per se in strijd met het wettigheidsbeginsel. Dan moet de delegatie wel voldoende nauwkeurig omschreven zijn en betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen vooraf door de wetgever zijn vastgelegd. Ook de inmenging zelf moet in duidelijke en voldoende nauwkeurige bewoordingen worden geformuleerd. Het moet mogelijk zijn de hypothesen te voorzien waarin de wetgever een inmenging toestaat.
Volgens het Hof biedt de wet voldoende informatie om de essentiële elementen van het GPMI te bepalen. Een delegatie aan de Koning om de minimumvoorwaarden en nadere regels te bepalen is hier dan ook geen probleem. Het gaat om een domein waarin het maatschappelijk werk van nature moet worden aangepast aan de persoonlijke situatie. Het lijkt dan ook onvermijdelijk om een beoordelingsmarge te laten aan de OCMW’s in een concrete situatie.
Bovendien heeft de wetgever het werk van de OCMW’s voldoende omlijnd. De doelstelling werd bepaald die met het GPMI wordt nagestreefd en er zijn een aantal waarborgen opgelegd bij het sluiten ervan.
Ook is erover gewaakt dat het GPMI geen aanleiding geeft tot onevenredige aantastingen van het recht op eerbiediging van het privéleven van de aanvragers. Indien aantastingen zich mochten voordoen, kunnen ze gesanctioneerd worden door een rechter. (Het Hof baseert zich op dezelfde argumentatie voor de uiteenzetting rond art. 23 van de Grondwet.)
In deze context verwijten de verzoekende partijen ten slotte nog dat de wetgever de vaagheid heeft verergerd door een zin te schrappen uit de wet. De zin beschreef het GPMI als een “overeenkomst die binnen een bepaalde periode leidt tot een arbeidsovereenkomst, een overeenkomst inzake studies met een voltijds leerplan of overeenkomst gericht op vorming”. Maar volgens het Hof heeft de wetgever enkel een soepelere toepassing van die specifieke instrumenten van maatschappelijk werk willen mogelijk maken. De doelstelling van het GPMI blijft immers onveranderd. Het Hof stelt dan ook geen schending vast.
Verschil in behandeling naar gelang het OCMW’s
Volgens de verzoekende partijen zorgt de vaagheid in de wetgeving voor een groter risico op uiteenlopende praktijken naar gelang het OCMW dat bevoegd is. Dit zou een groter risico op discriminaties onder gebruikers met zich meebrengen, al naar gelang van het OCMW waarvan zij afhangen. Bovendien ontstaat er telkens een nieuwe discriminatie wanneer een nieuwe voorwaarde wordt opgelegd in het kader van het GPMI, dit tussen de personen aan wie de voorwaarde wordt opgelegd en diegenen aan wie deze niet wordt opgelegd.
Het Hof volgt deze redenering niet. Zoals eerder vermeld bevat het GPMI verschillende waarborgen voor de rechten van de begunstigden van het leefloon. Voor het overige is het onvermijdelijk dat bij de concrete toepassing ervan verschillen opduiken. Het gaat immers om een sociaal werkmiddel dat zoveel mogelijk aan de individuele situatie van de betrokken persoon moet aangepast zijn.
Veralgemening van het GPMI en standstill
De verzoekende partijen menen dat de wetgever de “voorwaardelijkheid” van het recht op maatschappelijke integratie heeft versterkt, door het GPMI uit te breiden naar alle categorieën van gerechtigden van de maatschappelijke integratie. Dit zou de standstill-verplichting van art. 23 van de Grondwet schenden.
Opdat er een schending zou zijn van de standstill-verplichting, moet het beschermingsniveau van de wetgeving in aanzienlijke mate verminderen, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang. Volgens het Hof is het hier niet noodzakelijk te onderzoeken of de maatregel een aanzienlijke achteruitgang vormt. De maatregel wordt immers verantwoord door een reden van algemeen belang, namelijk het bevorderen van de integratie in het beroepsleven en in de maatschappij. De wetgever kon in dat opzicht ervan uitgaan dat het relevant is een instrument van integratie, dat tot op heden hoofdzakelijk gebruikt wordt voor de jonge gerechtigden van het leefloon, tot nieuwe categorieën van personen uit te breiden. Dit om de inschakeling van alle gerechtigden in het beroepsleven en in de maatschappij te bevorderen.
De gemeenschapsdienst
De verzoekende partijen menen dat er verschillende schendingen zijn door de invoering van de gemeenschapsdienst. Één daarvan is dat de invoering geen bevoegdheid is van de federale wetgever, maar een gewestelijke bevoegdheid2. Dit is wat het Hof het eerst onderzoekt.
De gemeenschapsdienst is een activiteit die door het OCMW aan de aanvrager van het leefloon kan voorgesteld worden. Die persoon is niet verplicht om het voorstel aan te nemen. Maar het aanvaarden van zo’n voorstel kan opgevat worden als een middel om te bewijzen dat men werkbereid is. En werkbereidheid is een voorwaarde voor het verkrijgen van het recht op maatschappelijke integratie. Eens aanvaard, maakt de gemeenschapsdienst deel uit van het GPMI. De overeengekomen prestaties worden dan een verplichting. Sancties zijn mogelijk bij de niet-naleving ervan.
Volgens het Hof vertoont de gemeenschapsdienst kenmerken die nauw aansluiten bij die van bezoldigde arbeid en niet beantwoorden aan de definitie van vrijwilligerswerk. Eenmaal aanvaard is de gemeenschapsdienst dwingend. De activiteiten in de gemeenschapsdienst kunnen bovendien niet worden onderscheiden van activiteiten die het voorwerp kunnen uitmaken van bezoldigde arbeid. Tot slot bestaat de functie van de gemeenschapsdienst erin bij te dragen tot de integratie in het beroepsleven. Daaruit volgt dat de gemeenschapsdienst een gewestelijke bevoegdheid is.
Het Hof stelt een schending vast, waardoor alle artikelen betreffende de gemeenschapdienst vernietigd worden. Aangezien er geen ruimere vernietiging mogelijk is, meent het Hof dat de overige middelen niet moeten worden onderzocht.
Betekenis in ruimere context
De vernietiging van de gemeenschapdienst is volledig gebaseerd op een schending van de bevoegdheidsregels. Daardoor krijgen we geen zicht op eventueel inhoudelijke problemen, zoals aangevoerd door de verzoekende partijen. Zij menen dat er onder andere een schending is van het wettigheidsbeginsel, het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, en de standstill-verplichting. Maar in het kader van de gemeenschapsdienst gaat het Hof er dus niet op in.
Een inhoudelijke analyse van de gemeenschapdienst gebeurde wel door de Raad van State, in het kader van de gemeentelijke administratieve sancties (GAS)3. Het advies van de Raad van State gaat in op een nieuw wetsvoorstel, waarin de gemeenschapsdienst als afzonderlijke sanctie kan opgelegd worden door de gemeenteraden. Het zou daarbij gaan om een verplichting, zonder toestemming van de overtreder en ook zonder dat deze er zelf kan om vragen. De Raad van State stelt dat zoiets ingaat tegen het internationale verbod op gedwongen of verplichte arbeid. De beoogde gemeenschapsdienst wordt immers opgelegd door een ambtenaar en niet bij een rechterlijke beslissing. Daardoor is het niet gedekt door die uitzondering op de definitie van gedwongen arbeid, noch door enige andere uitzondering.
Bovendien ligt er een wetsvoorstel klaar tot invoering van een systeem van gemeenschapsdienst voor langdurig werklozen.4 Het wetsvoorstel schept op federaal niveau het normatief kader. De verdere uitwerking dient op gewestelijk niveau te gebeuren. Gezien het verplichte karakter van deze gemeenschapsdienst, valt ook hier te betwijfelen of dit de toets aan het verbod op gedwongen arbeid zal doorstaan.
Los van de vernietiging van de gemeenschapsdienst, blijft het mogelijk om vrijwilligerswerk te doen door personen die leefloongerechtigd zijn. Het essentiële verschil met de gemeenschapsdienst is dat het vrijwilligerswerk geen deel uitmaakt van de voorwaarden in het GPMI.
Wat het GPMI betreft, valt tot slot nog te vermelden dat dit al eens het voorwerp uitmaakte van een vernietigingsberoep bij het Grondwettelijk Hof5. De verzoekende partijen wezen toen op een discriminatie en op een schending van de standstill-verplichting. Ook toen zag het Hof geen graten in het GPMI. De maatregel bleek “relevant en evenredig met het nagestreefde doel, in het bijzonder ten aanzien van de categorieën van personen jonger dan 25 jaar, van wie de maatschappelijke integratie speciaal dient te worden aangemoedigd en bevorderd”.
Integrale tekst van de beslissing
Referenties
1 Wet 21 juli 2016 houdende wijziging van de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, BS 2 augustus 2016.
2 Dit is het geval sinds 1 juli 2014, bij de inwerkingtreding van art. 6, §1, IX, 2°/1 BWHI. De tewerkstelling van personen die het recht op maatschappelijke integratie of het recht op financiële maatschappelijke hulp genieten, werd toen een gewestelijke materie.
3 GwH 14 januari 2004, nr. 5/2004
Trefwoorden
OCMW; Leefloon; GPMI; Gemeenschapsdienst